Indonesia menghadapi dilema hukum ketika dua kebijakan perpajakan yang sama-sama resmi justru berpotensi saling bertabrakan. Di satu sisi, pemerintah selama bertahun-tahun menawarkan fasilitas tax holiday kepada investor industri pionir melalui pembebasan Pajak Penghasilan (PPh) Badan hingga 100 persen selama 5 sampai 20 tahun. Di sisi lain, mulai 2026 Indonesia akan menjalankan secara penuh Pajak Minimum Global (Global Minimum Tax/GMT) dalam kerangka OECD/G20 BEPS 2.0 Pillar Two, yang menetapkan tarif pajak efektif minimum 15 persen bagi perusahaan multinasional. Pertemuan dua rezim ini memunculkan pertanyaan besar tentang kepastian hukum bagi investor yang telah memegang persetujuan fasilitas pajak dari negara.
Isu ini tidak berhenti pada teknis perhitungan pajak. Persoalan menyentuh aspek mendasar dalam hukum pajak dan hukum investasi: sejauh mana negara terikat pada janji fiskal yang sudah diberikan, apa yang terjadi ketika aturan domestik berhadapan dengan komitmen internasional yang datang belakangan, serta siapa yang menanggung konsekuensi dari ketidakharmonisan norma tersebut.
Fasilitas tax holiday di Indonesia berlandaskan Undang-Undang Nomor 36 Tahun 2008 tentang Pajak Penghasilan yang memberi kewenangan kepada pemerintah untuk menetapkan fasilitas perpajakan guna mendorong investasi. Ketentuan ini dioperasionalkan melalui Peraturan Menteri Keuangan (PMK) Nomor 130 Tahun 2020 yang terakhir diubah dengan PMK Nomor 69 Tahun 2024. Regulasi tersebut mengatur pengurangan PPh Badan hingga 100 persen bagi wajib pajak yang menanamkan modal minimal Rp100 miliar pada industri pionir, antara lain farmasi, kendaraan listrik, petrokimia, robotika, dan energi terbarukan. Investor yang menerima keputusan persetujuan tax holiday dari Menteri Keuangan berhak menikmati pembebasan pajak selama masa yang telah ditetapkan dalam keputusan tersebut.
Sementara itu, implementasi Pajak Minimum Global dituangkan dalam PMK Nomor 136 Tahun 2024 tentang Pengenaan Pajak Minimum. Aturan ini dibangun di atas Undang-Undang Nomor 7 Tahun 2021 tentang Harmonisasi Peraturan Perpajakan dan Peraturan Pemerintah Nomor 55 Tahun 2022. Melalui PMK 136/2024, grup usaha multinasional dengan pendapatan konsolidasi global di atas EUR750 juta diwajibkan membayar pajak efektif minimum 15 persen. Prinsip utamanya adalah jika negara tempat laba dihasilkan tidak memungut pajak minimum, negara lain dapat memungutnya melalui mekanisme Income Inclusion Rule (IIR), yang mulai 2026 akan diperkuat oleh Undertaxed Profits Rule (UTPR).
Titik benturan muncul ketika investor yang telah memperoleh tax holiday penuh tetap masuk dalam cakupan GMT. Contohnya, investor multinasional yang pada 2023 mendapat persetujuan tax holiday selama 15 tahun membangun perencanaan bisnis berdasarkan asumsi tidak membayar PPh Badan di Indonesia selama periode tersebut. Namun, dengan berlakunya PMK 136/2024, investor yang memenuhi kriteria GMT dapat diwajibkan membayar pajak tambahan minimum domestik (Qualified Domestic Minimum Top-Up Tax/QDMTT) agar tarif efektif mencapai 15 persen. Konsekuensinya, pembebasan 100 persen yang sebelumnya dijanjikan berpotensi tergerus, karena pajak efektif minimum tetap harus dipenuhi.
Dari sisi teori hukum, situasi ini kerap dipahami sebagai konflik antara asas lex posterior dan lex specialis. Asas lex posterior derogat legi priori menyatakan aturan yang lebih baru dapat mengesampingkan aturan yang lebih lama. Sebaliknya, asas lex specialis derogat legi generali menekankan aturan yang lebih khusus mengalahkan aturan yang lebih umum. Dalam konteks tax holiday, keputusan persetujuan bersifat individual dan konkret (beschikking), sehingga secara teori hukum administrasi memiliki daya ikat kuat terhadap investor penerimanya. Apabila manfaat yang telah dijanjikan dikurangi tanpa kompensasi memadai, hal itu dinilai berpotensi menimbulkan persoalan terhadap asas kepastian hukum (rechtzekerheid) dan asas perlindungan kepercayaan yang sah (legitimate expectation).
Kompleksitas bertambah karena Indonesia bukan anggota OECD. Adopsi GMT dipandang bukan lahir dari kewajiban internasional yang mengikat secara keras (hard law), melainkan dari komitmen politik dalam forum G20 yang bersifat soft law, lalu ditransformasikan menjadi hukum domestik melalui PMK 136/2024. Kondisi ini memunculkan pertanyaan konstitusional mengenai dasar pengaturan pajak tambahan tersebut, mengingat Pasal 23A UUD 1945 menegaskan pajak dan pungutan negara yang bersifat memaksa diatur dengan undang-undang. Dalam konteks itu, muncul perdebatan apakah QDMTT yang berpotensi mengurangi efektivitas tax holiday memiliki landasan undang-undang yang dinilai cukup kuat atau lebih banyak bertumpu pada peraturan setingkat PMK.
Pemerintah disebut sedang menyiapkan langkah penyesuaian melalui revisi PMK tax holiday, antara lain mengubah skema dari pembebasan 100 persen menjadi pembebasan hingga 85 persen agar selaras dengan ambang GMT 15 persen, serta menyiapkan insentif pengganti bagi investor yang terdampak. Namun, langkah ini masih menyisakan pertanyaan yuridis terkait nasib investor yang sudah memegang persetujuan tax holiday lama: apakah mereka harus tunduk pada rezim baru, dan jika iya, apa dasar hukum yang dipakai untuk mengubah hubungan hukum yang telah terbentuk. Jika perubahan tetap diberlakukan, kebutuhan akan mekanisme kompensasi atau insentif alternatif yang setara secara nilai ekonomi juga mengemuka.
Pada akhirnya, konflik antara tax holiday dan Pajak Minimum Global dipandang sebagai ujian bagi kepastian hukum dan perlindungan investasi. Sejumlah gagasan solusi yang mengemuka antara lain penegasan perlindungan bagi investor yang telah memperoleh persetujuan tax holiday sebelum berlakunya GMT melalui pengaturan yang lebih kuat (grandfather clause), penyusunan insentif substitusi yang sebanding dengan manfaat yang berkurang, serta mekanisme renegosiasi yang transparan dengan investor terdampak bila perubahan tak terhindarkan. Dalam situasi ini, kredibilitas negara dipertaruhkan pada kemampuan menjaga konsistensi kebijakan, atau setidaknya menjelaskan secara terbuka perubahan yang terjadi beserta penggantinya.
