Kebijakan yang dihasilkan negara dinilai turut memengaruhi bertahannya konflik agraria di Indonesia, bahkan disebut mendorong peningkatan bentuk dan intensitas konflik. Hal itu mengemuka dalam paparan dan diskusi yang merujuk pada riset HuMa hingga Juni 2025.

Dalam riset tersebut, HuMa mencatat terdapat 375 konflik agraria di berbagai wilayah. Konflik paling banyak terjadi di sektor perkebunan dengan 157 kasus, disusul kehutanan 115 kasus, dan pertambangan 59 kasus. Total luas lahan yang tercatat bersengketa mencapai 2,96 juta hektar, dengan jumlah orang terdampak hampir 100 ribu jiwa.

Koordinator Divisi Pengetahuan Hukum Rakyat HuMa, Rais Laode, menyampaikan bahwa negara berperan aktif dalam memproduksi konflik agraria melalui kebijakan-kebijakan yang dibuat, di antaranya Bank Tanah, proyek strategis nasional (PSN), serta pengerahan aparat keamanan dalam penanganan konflik.

Rais mencontohkan kasus di Sigi, Sulawesi Tengah. Menurutnya, konflik di wilayah itu sempat mendekati penyelesaian melalui program tanah objek agraria yang dirancang untuk memberikan hak pengelolaan kepada masyarakat. Namun, proses tersebut disebut beralih ke skema Bank Tanah sehingga sengketa menjadi berkepanjangan.

Ia juga menyinggung contoh PSN yang memicu konflik agraria tanpa selalu berbentuk pembangunan fisik yang melakukan pengadaan tanah. Program revitalisasi Danau Rawa Pening di Jawa Tengah, misalnya, disebut menimbulkan penggusuran warga hanya karena pendataan ulang batas wilayah.

Terkait keterlibatan aparat keamanan, HuMa membaginya ke dalam dua kelompok. Pertama, konflik yang berhadapan langsung dengan institusi keamanan, dengan lima kejadian yang disebut terjadi dari Pasuruan dan Malang di Jawa Timur hingga Balikpapan di Kalimantan Timur. Kedua, pengerahan aparat untuk menangani warga, dengan dampak yang dicatat berupa 25 penduduk tewas, 186 orang luka-luka, 255 orang dipidana, dan 567 warga ditangkap.

HuMa juga mencatat dampak konflik agraria terhadap kelompok masyarakat. Menurut Rais, peran aktif negara dalam memproduksi konflik agraria menyebabkan 490.471 masyarakat adat dan 55.391 warga lokal terdampak. Ia menyebut masyarakat adat paling banyak menjadi korban, meski terdapat 461 produk hukum daerah yang mengakui masyarakat adat, namun dinilai belum efektif.

Rais menilai salah satu penyebabnya adalah pengakuan tersebut tidak diikuti penetapan wilayah adat. Selain itu, kebijakan tata ruang disebut belum menempatkan masyarakat adat sebagai subjek yang harus dihormati.

Dalam diskusi yang sama, HuMa memaparkan bahwa konflik agraria juga muncul dalam sektor yang lebih baru, salah satunya terkait agenda transisi energi. HuMa mencontohkan kasus di Sumatera Barat yang terkait Pembangkit Listrik Tenaga Surya (PLTS), kawasan industri hijau di Kalimantan Timur, hingga proyek bioetanol di Papua. Program-program itu disebut digadang sebagai bagian dari transisi energi, namun dinilai menggusur masyarakat adat dan warga lokal.

Masnaidi, perwakilan Masyarakat Adat Nagari Malalo Tigo Jurai, Tanah Datar, Sumatera Barat, menjelaskan adanya tumpang tindih pemegang hak tanah di wilayahnya sejak hadir proyek pembangkit energi terbarukan. Ia menyebut puncaknya terjadi ketika pemerintah menetapkan kawasan adat tersebut sebagai PSN dengan target 50 megawatt dari surya terapung pada 2024.

Masnaidi juga mengingatkan bahwa proyek energi di kawasan itu sudah ada sejak 1992 berupa pembangkit listrik tenaga air yang memanfaatkan debit Danau Singkarak. Ia menyatakan proyek pada masa Orde Baru itu mencaplok 19 kilometer wilayah adat untuk terowongan penyalur air yang dibangun menggunakan peledak.

Menurut Masnaidi, dampak yang dirasakan antara lain hilangnya delapan mata air, berkurangnya debit lima sumber air, tidak berfungsinya tiga irigasi, sekitar 52 hektar lahan pertanian menjadi terlantar, 480 hektar kebun tidak lagi dikelola, hingga 16 kampung adat ditinggalkan.

Ia menambahkan, keberadaan PSN PLTS Terapung Singkarak di pinggir danau kini membatasi ruang masyarakat adat, padahal wilayah itu disebut menjadi sumber penghidupan sekaligus ruang sosial yang selama ini dirawat. Masnaidi mengatakan sebelum proyek tersebut ada pada 2017, masyarakat telah memohon kawasan itu sebagai wilayah mereka, namun belum ada pengakuan daerah. Ia juga menyebut pernah ada kebijakan Bupati Tanah Datar untuk membentuk panitia khusus pengakuan masyarakat adat, tetapi belum membuahkan hasil hingga kini.

Peneliti Sajogyo Institute, Eko Cahyono, menilai program transisi energi yang menggusur lahan warga tidak sejalan dengan prinsip keadilan iklim. Menurutnya, keadilan iklim tidak hanya bertujuan mengurangi pemanasan global, tetapi juga merombak struktur yang timpang.

Eko menyatakan kemunculan sektor energi memiliki tiga karakter utama, yakni ekstraktivisme, akumulasi, dan dominasi, sehingga nilai-nilai tersebut semestinya turut ditransisikan dengan keadilan. Ia menambahkan, fenomena transisi energi tanpa keadilan yang kerap disebut green grabbing terjadi di berbagai negara dan menjadi ancaman baru bagi masyarakat adat serta warga lokal.

Menurut Eko, tanpa keadilan, transisi energi bukan solusi melainkan wadah baru untuk konsolidasi kapital. Ia menilai penempatan hak asasi manusia dalam transisi energi dapat menghentikan praktik tersebut karena peralihan dari energi fosil ke energi terbarukan dinilai memungkinkan dilakukan bersamaan dengan pemenuhan nilai kemanusiaan dan keadilan.

Sementara itu, Bank Tanah disebut menjadi faktor baru yang memproduksi konflik agraria. Lembaga yang dibentuk melalui Undang-Undang Cipta Kerja ini dinilai menyebabkan kegagalan reformasi kepemilikan tanah yang sudah berjalan di sejumlah daerah.

Contoh yang dipaparkan adalah konflik di Desa Maholo, Sulawesi Tengah, yang disebut terjadi sejak 1990 ketika sebuah perusahaan memegang hak guna usaha (HGU) seluas 7.740 hektar, sementara luas desa disebut hanya 10,8 hektar. Kamlis, warga desa, mengatakan wilayah mereka sudah ada sejak Indonesia merdeka, namun negara kemudian memberikan wilayah itu kepada perusahaan. Ia menyebut penelusurannya menemukan peta buatan Belanda tahun 1938 yang menunjukkan keberadaan desa, serta kepala desa pertama yang disebut sudah ada sejak 1908, dijabat Umang Rero.

Kamlis menyatakan saat krisis moneter 1998 perusahaan tersebut tumbang. Ia menuturkan pada masa reformasi sekitar 2001 warga kembali menduduki lahan itu dan menggarapnya hingga kini. Namun, ia mengatakan negara terus berupaya menyingkirkan warga, salah satunya dengan membiarkan tiga perusahaan masuk menggarap lahan tanpa pengelolaan yang serius, hingga HGU berakhir pada 2021.

Setelah itu, Kamlis menyebut Gugus Tugas Reforma Agraria (GTRA) Sulawesi Tengah sempat menjanjikan distribusi lahan bagi warga. Namun, ia mengatakan Bank Tanah masuk pada 2022 dan menyosialisasikan bahwa lahan eks-HGU menjadi kewenangan mereka. Ia mengklaim sosialisasi hanya dilakukan kepada camat dan kepala desa, bukan kepada warga.

Menurut Kamlis, pada 2023 Bank Tanah mulai mematok lahan. Ia juga menyebut Bank Tanah telah memiliki dua perusahaan mitra untuk menggunakan lahan tersebut, serta ada dua calon mitra lain, yakni sebuah kampus negeri dan grup investasi dari Vietnam, yang diketahui warga setelah melakukan peninjauan.

Kamlis menyatakan Bank Tanah hanya menyisakan 1.550 hektar untuk warga Desa Maholo. Ia menilai luasan itu tidak mencukupi dan berpotensi memicu konflik horizontal. Selain itu, ia mengatakan belum jelas kapan alokasi tersebut akan direalisasikan, sementara warga disebut sudah menggarap lebih dari 3.000 hektar lahan di wilayah itu.

Dalam simposium di Fakultas Hukum Universitas Gadjah Mada (UGM), Yogyakarta, guru besar Fakultas Hukum UGM Maria Sumardjono menilai Bank Tanah sebagai kebijakan yang salah kaprah. Ia mengkritik tujuan pencadangan tanah yang dinilai tidak jelas, serta menyebut lembaga itu awalnya ditujukan untuk investasi baru, lalu fungsinya bertambah untuk reforma agraria.

Maria mengatakan dua kepentingan tersebut saling bertolak belakang. Ia merujuk Undang-Undang Pokok Agraria (UUPA) yang menekankan reforma agraria berbasis keadilan dalam akses dan pemanfaatan tanah, sementara Undang-Undang Cipta Kerja yang menjadi dasar Bank Tanah disebut memprioritaskan investor.

Ia juga menilai prinsip keadilan dalam UUPA mensyaratkan perlindungan dan pemberdayaan kelompok rentan, namun hal itu tidak dicantumkan dalam regulasi Bank Tanah. Maria menambahkan Peraturan Presiden Nomor 62 Tahun 2023 tentang Percepatan Reforma Agraria juga dinilai memunculkan tumpang tindih objek tanah yang disasar dengan Bank Tanah.

Maria menyebut redistribusi tanah oleh Bank Tanah hanya memberikan hak milik, sedangkan dalam program tanah objek reforma agraria juga langsung berupa hak milik. Ia menilai ketidaksinkronan kebijakan membuat konflik agraria bertahan lama dan sulit diselesaikan. Salah satu solusi yang ia ajukan adalah menempuh uji materi (judicial review), terutama terhadap kebijakan Bank Tanah.