Pembangunan hukum nasional kerap bergerak di antara dua kutub: kepastian hukum (ius constitutum) dan keadilan sosial (ius constituendum). Dalam isu agraria, ketegangan ini terlihat jelas pada pertemuan dua agenda besar negara, yakni penataan ruang dan reforma agraria, yang tidak jarang bertemu di bidang tanah yang sama namun membawa tujuan berbeda.
Rezim penataan ruang diposisikan sebagai instrumen kepastian hukum. Fondasinya adalah Rencana Tata Ruang (RTR) yang menjadi rujukan imperatif dalam menentukan peruntukan setiap ruang. Untuk menegakkan ketertiban pemanfaatan ruang, perangkat sanksi disediakan secara berlapis—dari administratif hingga pidana—dengan penegasan pemisahan antara hak kepemilikan (property right) dan hak membangun (development right). Dalam kerangka ini, kepemilikan tanah tidak otomatis memberi hak untuk melakukan kegiatan pembangunan atau usaha tertentu jika tidak sesuai dengan RTR.
Instrumen sentral dalam penataan ruang adalah Kesesuaian Kegiatan Pemanfaatan Ruang (KKPR). KKPR dipandang sebagai “tiket” yuridis agar pemegang hak atas tanah dapat memperoleh hak pengembangan. Tanpa KKPR, pemanfaatan ruang—meski dilakukan di atas tanah hak milik—dapat dikualifikasikan sebagai tindakan ilegal. Konsekuensinya, pelanggaran terhadap ketentuan zonasi, termasuk di kawasan seperti Lahan Pertanian Pangan Berkelanjutan (LP2B), dapat berujung pada penjatuhan sanksi.
Di sisi lain, reforma agraria membawa semangat ius constituendum yang menekankan keadilan dan kesejahteraan. Dalam kerangka ini, legalisasi aset atau penataan aset tidak diposisikan sebagai tujuan akhir, melainkan pijakan untuk mencapai penataan akses. Penataan akses dirancang untuk mendorong penerima manfaat reforma agraria menjadi produktif melalui fasilitasi, seperti modal, bibit, dan pelatihan. Sertifikat hak atas tanah juga diproyeksikan sebagai jaminan yang dapat digunakan untuk mengakses permodalan, termasuk melalui pembebanan hak tanggungan.
Persoalan muncul ketika kedua agenda tersebut berjalan dalam “silo” regulasi yang berbeda dan bertemu dalam praktik. Rezim tata ruang menuntut kepatuhan statis pada zonasi, sementara reforma agraria mendorong produktivitas yang dinamis. Benturan ini dapat bermuara di ruang sidang, terutama saat penerima redistribusi tanah yang menjalankan aktivitas produktif—misalnya mendirikan unit usaha skala kecil—dinilai melanggar RTR yang berlaku, termasuk ketentuan zonasi LP2B.
Dilema yuridis kemudian mengemuka: apakah penegakan sanksi tata ruang secara kaku demi kepastian hukum dapat dibenarkan jika tindakan itu sekaligus menggagalkan esensi penataan akses reforma agraria? Sebaliknya, apakah semangat keadilan sosial dalam reforma agraria dapat begitu saja menganulir kekuatan mengikat RTR sehingga penerima manfaat memperoleh semacam imunitas hukum? Dialektika inilah yang dinilai mendesak untuk menemukan titik temu.
Dalam pembacaan yang menekankan rigiditas ius constitutum, penataan ruang berangkat dari paradigma pengendalian yang ketat. Setiap jengkal tanah ditentukan peruntukannya, dan pelanggaran zonasi dipandang membuka ruang penindakan. Dalam konteks LP2B, misalnya, pendirian bangunan non-pertanian dapat diposisikan sebagai pelanggaran yang memenuhi unsur sanksi.
Namun dari perspektif teleologis ius constituendum, reforma agraria memuat kewajiban positif negara untuk memastikan penataan akses berjalan. Di titik ini, penerima manfaat yang pada dasarnya merupakan kelompok rentan dapat terjebak dalam kontradiksi kebijakan: satu instrumen negara mendorong pemberdayaan dan produktivitas, sementara instrumen lain menyediakan aparatus sanksi atas pelaksanaan aktivitas produktif tersebut.
Dalam menghadapi antinomi norma itu, hakim dinilai tidak cukup hanya berpegang pada penerapan teks hukum secara literal. Pendekatan yang sepenuhnya kaku berisiko mengingkari tujuan sosial dari penerbitan sertifikat reforma agraria, sehingga keadilan substantif justru terabaikan. Karena itu, hakim didorong melakukan penemuan hukum (rechtsvinding) dengan mempertimbangkan realitas sosial dan tujuan kebijakan.
Ada beberapa pertimbangan yang dapat digunakan dalam menguji perkara semacam ini. Pertama, hakim perlu menilai proporsionalitas pelanggaran: apakah tindakan penerima reforma agraria bersifat substansial dan merusak (misalnya mendirikan industri besar di kawasan lindung), atau bersifat subsisten dan produktif untuk menopang kehidupan (misalnya warung skala kecil). Skala dan dampak pelanggaran menjadi faktor penting.
Kedua, penerapan asas ultimum remedium perlu diuji. Rezim tata ruang memuat sanksi pidana, tetapi juga mengutamakan sanksi administratif. Hakim dapat menilai apakah pemerintah daerah telah menempuh langkah pembinaan terlebih dahulu sebelum beralih pada penindakan yang lebih berat. Jika pembinaan tidak dilakukan, penjatuhan sanksi dapat dipersoalkan dari sisi prosedural.
Ketiga, hakim dapat menggali aspek koordinasi kelembagaan. Penataan akses secara normatif menuntut adanya hubungan kelembagaan antar-pemangku kepentingan untuk sinkronisasi kebijakan. Sementara itu, penataan ruang menempatkan Kementerian ATR/BPN sebagai pihak sentral dalam pembahasan lintas sektor dan persetujuan substansi RTR—di saat yang sama kementerian tersebut juga berperan dalam pelaksanaan reforma agraria. Dalam konteks ini, dapat dipertanyakan apakah pemerintah daerah telah mengintegrasikan dan memetakan lokasi objek reforma agraria dalam penyusunan RTR, termasuk kemungkinan perlakuan khusus yang mengakomodasi kebutuhan produktif skala kecil.
Gagasan yang ditawarkan menekankan bahwa putusan yang adil bukanlah putusan yang semata-mata memenangkan satu rezim hukum atas rezim lainnya. Putusan yang progresif justru dinilai mampu “mendamaikan” keduanya: mengakui validitas RTR, tetapi sekaligus melindungi hak subsisten dan produktif penerima reforma agraria yang lahir dari mandat negara.
Dalam skema tersebut, hakim dapat menyatakan telah terjadi pelanggaran tata ruang secara de jure, namun menilai sanksi—terutama pidana atau pembongkaran—tidak proporsional dan tidak dapat dieksekusi karena adanya mandat kebijakan yang saling berkelindan. Putusan juga dapat bersifat korektif, misalnya memerintahkan pemerintah daerah melakukan pembinaan, memfasilitasi penerima reforma agraria memperoleh KKPR melalui mekanisme dispensasi, atau mendorong revisi RTR parsial agar kebutuhan produktif skala kecil dapat terakomodasi.
Pada akhirnya, dialektika antara kepastian hukum dalam penegakan tata ruang dan keadilan sosial dalam penataan akses reforma agraria menuntut peran hakim yang tidak berhenti sebagai “mulut undang-undang”. Titik temu keduanya disebut terletak pada interpretasi teleologis dan uji proporsionalitas, sehingga ketertiban ruang tetap terjaga tanpa menjadikan program kesejahteraan sebagai jebakan yuridis bagi masyarakat kecil.
