Adagium lama dalam politik internasional, “musuh dari musuhku adalah temanku”, kembali kerap dipakai untuk membaca dinamika geopolitik mutakhir. Dalam perspektif realisme, logika pertemanan dan permusuhan tidak selalu hitam-putih: “teman dari musuhku” tidak otomatis menjadi “musuhku”. Pergeseran kepentingan dan kalkulasi kekuatan membuat relasi antarnegara semakin cair.

Perubahan lanskap geopolitik ikut membentuk kecenderungan itu. Peta kekuatan dunia bergerak dari bipolar pada era Perang Dingin (AS-Uni Soviet) menuju unipolar pasca-Perang Dingin (AS), lalu berkembang menjadi multipolar atau tripolar (AS, Rusia, dan China) dalam situasi yang kerap disebut “Perang Dingin baru” sejak awal milenium ini.

Rivalitas antarnegara besar kini tidak lagi terutama digerakkan oleh ideologi, melainkan oleh persaingan kekuatan militer, ekonomi, teknologi, dan diplomasi. Di tengah persaingan tersebut, isu-isu lama seperti nuklir kembali mengemuka, antara lain melalui krisis nuklir Iran (sejak 2002) dan perang Rusia-Ukraina sejak 2022.

Multilateralisme tersendat, masalah global menumpuk

Krisis ekonomi global sempat diharapkan mendorong kolaborasi multilateral, tetapi dalam praktiknya justru menghadirkan hambatan bagi kerja sama yang efektif. Sejumlah persoalan lintas negara—perubahan iklim, proliferasi nuklir, terorisme, pandemi, hingga proteksionisme perdagangan—dinilai belum dapat diselesaikan atau dibendung secara efektif.

Contoh keberhasilan multilateral lebih banyak tercatat pada dekade 1990-an. Pada 1994, sebanyak 123 negara sepakat membentuk Organisasi Perdagangan Dunia (WTO) beserta aturan baru perdagangan internasional, namun setelah itu upaya menyepakati perdagangan dunia dinilai praktis tidak berhasil. Pada 1995, 185 negara menyetujui perpanjangan Perjanjian Nonproliferasi Nuklir (NPT), tetapi kemudian inisiatif multilateral tidak hanya tersendat; India, Pakistan, dan Korea Utara justru menjadi negara nuklir de facto.

Dalam isu iklim, Protokol Kyoto pada 1997 disepakati dan diratifikasi 184 negara, tetapi hingga kini belum diaksesi oleh AS dan China, dua negara yang disebut sebagai penghasil gas rumah kaca terbesar.

Minilateralisme: bekerja dalam kelompok kecil

Di tengah kebuntuan tersebut, minilateralisme semakin menonjol sebagai salah satu jawaban. Konsep ini merujuk pada kerja sama yang melibatkan kelompok kecil negara untuk menangani masalah tertentu atau mencapai tujuan bersama. Walau bukan hal baru—disebut sudah ada sejak Concert of Europe pada awal abad ke-19—minilateralisme kembali marak ketika negara-negara besar bergulat dengan konflik-konflik besar.

Moises Naim, dalam tulisannya “Minilateralism: the Magic Number to Get Real International Action” (Foreign Policy, 21/6/2009), menilai pola kebuntuan sudah jelas sejak awal 1990-an: kebutuhan kolaborasi multilateral meningkat, tetapi perundingan kerap gagal; tenggat terlewati; janji finansial tidak dipenuhi; pelaksanaan terhenti; sementara tindakan kolektif jauh dari yang dibutuhkan. Menurutnya, kegagalan itu tidak hanya dipicu kurangnya komitmen internasional, tetapi juga obsesi yang keliru terhadap multilateralisme sebagai obat mujarab untuk semua persoalan.

Kishan S Rana dalam “Minilateralism: A Trend in Regional Diplomacy” (www.diplomacy.edu, 30/3/2023) menyebut sejumlah kelebihan minilateralisme, antara lain:

• Kelompok kecil lebih mudah dikelola dibanding kluster besar.
• Metode informal dinilai lebih efektif dalam kelompok semacam ini.
• Keberhasilan ditentukan pemilihan mitra yang cermat dan tujuan yang jelas.
• Dapat cocok bagi negara kecil, selama tidak berhadapan dengan tetangga besar yang dominan dan memandangnya sebagai tindakan bermusuhan.

Format minilateral juga dipandang lebih gesit dan fleksibel, sehingga negara dapat bereaksi lebih cepat terhadap krisis atau peluang tanpa terhambat birokrasi. Di sisi lain, minilateralisme dinilai memiliki risiko eksklusivitas dan berpotensi memperburuk ketidakseimbangan kekuasaan, serta mendorong kepentingan jangka pendek mengalahkan tujuan jangka panjang. Meski begitu, dalam penilaian yang dikemukakan, manfaatnya dianggap lebih besar.

Naim menyebut minilateralisme sebagai pendekatan yang lebih tepat sasaran: menghadirkan “sejumlah kecil negara” yang diperlukan untuk menghasilkan dampak sebesar-besarnya pada isu tertentu. “Angka ajaib” itu, menurutnya, akan bervariasi tergantung masalah yang dihadapi—dan bukan berarti menjadi solusi ajaib.

Praktik lintas kawasan: dari Timur Tengah hingga Asia Pasifik

Praktik minilateralisme tidak hanya berlangsung di satu kawasan, tetapi juga lintas benua. Di Timur Tengah, popularitasnya meningkat karena banyak negara selama puluhan tahun bergulat dengan dampak konflik, ketidakstabilan, dan intervensi asing. Uni Emirat Arab (UAE) mengumumkan komitmen dengan India dan Perancis untuk bekerja sama di bidang pertahanan, energi, dan teknologi. UAE dan India juga bekerja sama membangun pusat teknologi di Etiopia; sementara dengan Israel membangun fasilitas kesehatan di Ghana.

UAE, Indonesia, dan lima negara lain turut membentuk Aliansi Mangrove dalam kerangka perubahan iklim pada COP27 di Mesir untuk meningkatkan rehabilitasi dan pelestarian ekosistem mangrove. Pada 2021, India, Israel, UEA, dan AS mengumumkan “Kemitraan untuk Masa Depan” yang kemudian dikenal sebagai format I2U2.

Bagi negara-negara Teluk dan negara adidaya, minilateralisme disebut menjadi kebutuhan strategis yang berimplikasi pada keamanan dan kesejahteraan kawasan. China, misalnya, disebut memanfaatkan minilateralisme melalui keberhasilannya menciptakan perjanjian damai antara Arab Saudi dan Iran pada 10 Maret 2023. Sementara itu, AS disebut berupaya melakukan hal serupa, dengan perjanjian damai Arab Saudi-Israel yang dinilai tinggal menunggu waktu.

Di Asia Pasifik, minilateralisme sejauh ini lebih banyak terkait isu pertahanan dan keamanan seiring meningkatnya persaingan di antara AS, Rusia, dan China. Dalam konteks ini, AS dinilai paling aktif membentuk aliansi baru meski sudah memiliki banyak mitra strategis. Di kawasan ini, AS membentuk QUAD (AS, Jepang, Australia, dan India) yang memerlukan waktu 15 tahun hingga diresmikan pada 2021; pada tahun yang sama AUKUS (Australia, Inggris, dan AS) terbentuk. Walau memiliki berbagai tujuan, kerja sama itu disebut terutama untuk membendung perkembangan pengaruh China.

Bagi India, QUAD dipandang penting mengingat China memiliki kemitraan strategis dengan Pakistan, sementara sengketa perbatasan India-China menjadi persoalan bagi New Delhi. Di Asia Tenggara, AS disebut melihat peluang masuk kawasan seiring sengketa di Laut China Selatan antara China dengan Filipina dan Vietnam di Kepulauan Spratly dan Paracels. AS juga disebut kembali menguat di Filipina dan makin akrab dengan Vietnam.

Di Asia Timur, AS membentuk aliansi militer dengan Jepang dan Korea Selatan yang selama ini memiliki ketegangan historis (1910-1945) untuk menghadapi musuh yang sama, yakni Korea Utara.

Indonesia dan pilihan kehati-hatian

Meski merupakan fenomena lama, minilateralisme disebut sebagai “mainan baru” yang muncul kembali dengan kemasan berbeda. Ketika kekuatan menengah semakin memengaruhi hubungan internasional, pendekatan ini menjadi pilihan banyak negara. Menteri Luar Negeri India S Jaishankar, dalam AGDA pada September 2022, menggambarkan minilateralisme sebagai bentuk diplomasi yang akan dipertahankan dan dipilih banyak negara.

Indonesia juga disebut tidak lepas dari dorongan untuk memanfaatkan minilateralisme secara lebih realistis dan pragmatis. Indonesia diberitakan tengah menjajaki pembentukan kelompok mini baru untuk melindungi sumber daya alam vital—nikel, kobalt, dan mangan—dengan struktur seperti OPEC untuk mengawasi perdagangannya.

Namun, kebijakan Indonesia dinilai perlu tetap mengedepankan non-alignment, terlepas dari relevansi Gerakan Nonblok yang kerap dipertanyakan. Dengan posisi itu, Indonesia disebut dapat mengekspresikan diri lebih bebas di berbagai forum internasional tanpa terjebak untuk berpihak.

Pada akhirnya, sebagaimana kembali pada adagium tentang musuh dan teman, kepentingan nasional dipandang sebagai hal yang harus abadi. Dalam pandangan Naim, “angka ajaib” minilateralisme bukanlah solusi ajaib, tetapi dinilai sebagai pertaruhan yang lebih baik saat multilateralisme kerap menjadi angan-angan. Indonesia pun dituntut memanfaatkannya secara hati-hati, bukan sekadar ikut dalam riuhnya pembentukan kelompok-kelompok mini.