Peringatan tentang potensi dampak negatif merger dan akuisisi lintas negara sudah lama disuarakan. Pada Februari 2000, dalam pertemuan United Nations Conference on Trade and Development (UNCTAD) ke-10, Perdana Menteri Malaysia saat itu, Dr. Mahathir Muhammad, mengingatkan risiko ketika perusahaan asing berkolaborasi dengan perusahaan lokal di negara berkembang.

Mahathir menyatakan kekhawatirannya bahwa jika suatu negara tidak siap, perusahaan asing dapat mengambil alih sektor-sektor bisnis. Pesan tersebut kerap dipandang sebagai peringatan dini agar negara berkembang berbenah dan menyiapkan perlindungan kepentingan nasional di tengah arus aktivitas korporasi lintas batas.

Kekhawatiran serupa dari otoritas persaingan usaha

Di Indonesia, kekhawatiran sejenis juga pernah disampaikan Komisi Pengawas Persaingan Usaha (KPPU). Pada 2017, Ketua KPPU saat itu, Syarkawi Rauf, menyoroti potensi motif merger yang dinilai negatif jika akuisisi dilakukan untuk mematikan pelaku usaha dalam negeri hingga pelaku asing menjadi perusahaan dominan.

Syarkawi mencontohkan kebijakan China yang mewajibkan notifikasi merger bagi pelaku usaha yang masuk ke negaranya sebagai langkah antisipasi agar aktivitas tersebut tidak merugikan perekonomian domestik. Ia menyatakan Indonesia perlu meniru langkah tersebut.

Ancaman terhadap persaingan dan hambatan masuk pasar

Merger dan akuisisi lintas negara disebut dapat menimbulkan ancaman signifikan terhadap persaingan di negara berkembang. Ajit Singh dan R. Dhumale (dikutip Rhido Jusmadi, 2012) menilai aksi korporasi semacam ini dapat menghasilkan market power yang tinggi bagi anak perusahaan perusahaan internasional yang beroperasi di negara berkembang.

Dalam sejumlah analisis, kondisi itu berpotensi menciptakan hambatan masuk pasar (barrier to entry) dan mengurangi persaingan secara signifikan.

Masalah utama: klaim yurisdiksi lintas negara

Salah satu persoalan penting dalam analisis, penerapan kebijakan persaingan, hingga penegakan hukum pada merger dan akuisisi lintas negara adalah klaim yurisdiksi. Pertanyaan yang mengemuka: apakah otoritas persaingan usaha di suatu negara dapat mengawasi atau mengontrol merger dan akuisisi yang melibatkan lebih dari satu negara.

Secara historis, klaim yurisdiksi ekstrateritorial dapat menimbulkan konflik antarotoritas persaingan di berbagai negara. Salah satu contoh yang disebut adalah kasus pada 1991, ketika dua perusahaan Eropa—Alenia e Selina (Italia) dan Aerospatiale (Perancis)—mencoba mengambil alih DeHavilland (Kanada).

Permasalahan ini sejalan dengan definisi OECD Council yang menyebut merger lintas negara sebagai “a merger that is subject to review under the merger laws of more than one jurisdiction”.

Regulasi dan penguatan otoritas menjadi kunci

Di era globalisasi dan digital, aktivitas bisnis semakin menembus batas negara. Merger dan akuisisi lintas negara menjadi salah satu strategi yang digunakan pelaku usaha. Dalam konteks ini, Indonesia dinilai tidak perlu bersikap anti terhadap aksi korporasi tersebut, namun perlu bersiap melalui regulasi yang memadai dan adaptif untuk melindungi kepentingan nasional.

Salah satu fokus yang pernah muncul dalam proses amandemen Undang-Undang (UU) No. 5/1999 tentang Larangan Praktik Monopoli dan Persaingan Usaha adalah isu yurisdiksi, termasuk usulan memperluas pengertian pelaku usaha terkait ekstrateritorialitas. Amandemen dipandang penting karena sejumlah ketentuan UU No. 5/1999 dinilai tidak lagi sesuai dengan kebutuhan hukum dan perkembangan dunia usaha saat ini.

Praktik ekstrateritorial: contoh kasus dan doktrin yang dikenal

Penegakan hukum persaingan usaha secara ekstrateritorial dikenal baik dalam teori maupun praktik. Dalam praktik, KPPU pernah menjatuhkan putusan terhadap kelompok Temasek pada 2007.

Dalam perkara tersebut, kelompok Temasek dipandang memenuhi unsur badan usaha sebagaimana rumusan Pasal 1 poin 5 UU No. 5/1999. Putusan juga merujuk pada prinsip “single economic entity doctrine”, yaitu hubungan induk perusahaan dan anak perusahaan ketika anak perusahaan tidak memiliki independensi menentukan arah kebijakan. Konsekuensinya, pelaku usaha dapat dimintai pertanggungjawaban atas tindakan pelaku usaha lain dalam satu kesatuan ekonomi, meskipun pelaku usaha berada di luar yurisdiksi suatu negara, sehingga hukum persaingan dapat bersifat ekstrateritorial (Putusan Perkara Nomor 07/KPPU-L/2007, hal. 126).

Selain itu, dikenal pula “effect doctrine” yang digunakan dalam perkara persaingan lintas batas. Doktrin ini disebut pertama kali diterapkan oleh U.S. Supreme Court dalam kasus Alcoa (United State Vs Aluminium Co. of America, 1945), ketika larangan kartel dari Sherman Act diterapkan terhadap perjanjian kuota impor aluminium ke Amerika Serikat yang dibuat oleh sejumlah perusahaan non-Amerika di Swiss.

Arah kebijakan: regulasi dan penguatan kelembagaan

Di tengah meningkatnya aktivitas merger dan akuisisi lintas negara, kebutuhan akan regulasi yang komprehensif dan adaptif menjadi salah satu agenda penting. Selain regulasi, penguatan kelembagaan KPPU sebagai otoritas persaingan usaha di Indonesia juga dipandang diperlukan agar penegakan hukum persaingan berjalan efektif demi kemakmuran dan kesejahteraan masyarakat.

• Peringatan atas dampak negatif merger lintas negara telah disuarakan sejak lama, termasuk oleh Mahathir Muhammad pada 2000.
• KPPU menilai ada risiko akuisisi digunakan untuk mematikan pelaku domestik dan menciptakan dominasi pasar.
• Isu krusial terletak pada klaim yurisdiksi dan potensi konflik pengawasan antarnegara.
• Penguatan regulasi, termasuk perluasan definisi pelaku usaha terkait ekstrateritorialitas, menjadi perhatian dalam pembahasan amandemen UU No. 5/1999.
• Contoh penerapan ekstrateritorial pernah muncul dalam putusan KPPU terhadap Temasek, serta dikenal dalam teori melalui effect doctrine.